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                個(gè)人所得稅改革:是降低稅負,還是合理稅制結構?

                  在不久前結束的“兩會(huì )”上,財政部副部長(cháng)廖曉軍“個(gè)稅起征點(diǎn)暫不調整”的言論曾引發(fā)輿論熱議。據央視近日公布的調查結果,30%的受訪(fǎng)者認為個(gè)稅起征點(diǎn)應該為2000元,而25.7%的受訪(fǎng)者認為起征點(diǎn)應該為3000元,認為起征點(diǎn)應該在4000元和5000元的分別為18.2%和22.7%.針對輿論界大多要求調高起征點(diǎn)的觀(guān)點(diǎn),你有何看法?

                  鄭新業(yè):我是反對調高個(gè)稅起征點(diǎn)的,因為小問(wèn)題解決不了,卻會(huì )引發(fā)大問(wèn)題。首先需要明確的是:起征點(diǎn)提高的目的是什么?是降低中低收入階層的稅負,還是刺激經(jīng)濟,還是其他?一個(gè)社會(huì )的窮和富是一個(gè)相對概念,從中國的收入分配現狀看,需要納稅的人就不能算中低收入階層,更不是窮人了。其次,因有義務(wù)納稅的這群人的消費傾向較低,再加上個(gè)稅減稅規模較小等因素,指望個(gè)稅減稅來(lái)刺激經(jīng)濟也不現實(shí)。政府總是需要收入的,這個(gè)來(lái)源不是靠所得稅,就是靠公民在花錢(qián)買(mǎi)賣(mài)東西時(shí)候征增值稅或營(yíng)業(yè)稅。這樣的討論反而會(huì )把倡議者希望解決的問(wèn)題更難解決。

                  南方都市報:我們不妨做一個(gè)極端的假設,如果把個(gè)人所得稅這個(gè)稅種取消了,會(huì )有哪些正、負影響?

                  鄭新業(yè):理論上講有兩個(gè)好處,一是人們干活的勁頭更高了,勞動(dòng)供給因此增加。二是人們的可支配收入增加了,消費也因此有可能增加。這對刺激當前經(jīng)濟有一定的作用。但天下沒(méi)有免費的午餐,壞處也來(lái)了。第一個(gè)壞處,減少的稅收從哪里得到彌補?增加赤字還是增加其他稅收?這是一個(gè)按下葫蘆起了瓢的問(wèn)題。第二個(gè)壞處,我們目前已經(jīng)很?chē)乐氐氖杖敕峙洳还絾?wèn)題將更加惡化。從縱向公平上看,值得注意的是我們的基尼系數已經(jīng)高達0.47,不僅高于日本的0.26,甚至高于美國的0.41.取消個(gè)人所得稅,會(huì )使政府缺失調節富人收入的工具。第三個(gè)壞處,在經(jīng)濟擴張時(shí)期,政府缺少經(jīng)濟工具降低消費者的可支配收入,從而難以控制經(jīng)濟中消費的增長(cháng)速度。個(gè)人所得稅消失會(huì )危及政府穩定經(jīng)濟的努力。

                  南方都市報:稅制結構比較的數據顯示,目前中國的個(gè)人所得稅占政府總收入約是4.7%,而商品和服務(wù)稅竟高達45.5%.就算是減免了全部個(gè)人所得稅,國家照樣會(huì )從消費等其他環(huán)節達到間接征稅的目的。而我們知道,不管窮人富人,從剛出生必須的尿布到臨終時(shí)必須的骨灰盒,大家在生活必需品上的消費是擺脫不掉的。如同我們剛才的分析,中國的個(gè)人所得稅占據整個(gè)稅收的比重是很低的。放在整個(gè)稅制背景下來(lái)看,光是調整個(gè)稅等直接稅的起征點(diǎn)肯定遠遠不夠,顯然需要對整個(gè)稅制做整體改革,對此你是怎樣看待的?

                  鄭新業(yè):稅改方面,我們似乎缺少方向,不知道什么是好的稅制,我們不知道往哪個(gè)方向去,政策制定者和輿論都是如此。我們需要明確幾點(diǎn):第一,政府需要一定數量的資金;第二,以成本最小的方式籌集資金;第三,成本最小的方式是有效率的,但卻可能不公平,因此存在公平和效率之間的沖突;第四,調節收入分配考慮;第五,穩定經(jīng)濟考慮;后三個(gè)因素都需要增加所得稅占總稅收的比重。

                  在目前的狀況下,在相當長(cháng)的一段時(shí)間之內,我們的稅制可能仍然是以間接稅為主,對稅制改革不宜有過(guò)高的期望。因此,我們有必要從多個(gè)角度看稅改。首先,政府得做事,做事就需要錢(qián)。問(wèn)題來(lái)了,政府以什么樣的方式籌集必要的資金?從國民收入來(lái)源方面?花錢(qián)方面?還是財富水平?還是經(jīng)濟交易過(guò)程?政府的基本目標是:福利凈損失最小的稅收。最優(yōu)稅收理論告訴我們兩個(gè)結論:無(wú)謂損失的大小和需求曲線(xiàn)的彈性成反比!稅率增長(cháng)時(shí),無(wú)謂損失加速度增長(cháng)。前一個(gè)結論意味著(zhù)效率和公平之間可能存在沖突。需求彈性小,對其征稅所造成的無(wú)謂損失就小。不幸的是,這種情況下富人和窮人的稅負相差無(wú)幾。后一個(gè)結論意味著(zhù),要降低無(wú)謂損失,寬稅基就是一個(gè)必然選擇。其次,政府得進(jìn)行收入再分配。收入分配不平等是市場(chǎng)經(jīng)濟難以避免的后果,政府有必要對此進(jìn)行一定程度的矯正。另外,照顧殘疾人、沒(méi)有勞動(dòng)能力的人是政府存在的理由之一。還有,宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)的預防與治理;上個(gè)世紀美國大蕭條之后,預防和治理經(jīng)濟波動(dòng)是政府的重要功能之一。在預防波動(dòng)方面,累進(jìn)的所得稅使得政府收入和經(jīng)濟周期處于相反情況。經(jīng)濟繁榮時(shí),政府收入增加、企業(yè)和個(gè)人可支配的資源減少,從而減緩總需求的增長(cháng)。反之則反是。從這樣的邏輯中,我們不難看出,稅率越累進(jìn),自動(dòng)穩定器的作用就越大。另外,在治理波動(dòng)方面,退稅日漸變成重要的反衰退工具。最后,矯正外部性:正的和負的外部性是市場(chǎng)失靈的第二個(gè)主要來(lái)源,也是政府發(fā)揮功能的主要場(chǎng)所。以污染為例,政府主要是通過(guò)庇古稅。

                  什么原因造成我國稅制結構不合理

                  南方都市報:就當前而言,個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收中比重太小,經(jīng)濟無(wú)論是處于下滑還是上升時(shí)期,它對經(jīng)濟波動(dòng)的影響都是微不足道的。我們先來(lái)一個(gè)大尺度的觀(guān)察,一看繳稅主體是哪些人,他們的分布狀況;二看享用公共物品的是哪些人,他們的分布狀況。

                  鄭新業(yè):對,不能只談稅收的好壞,因為它不完善,你必須要看這個(gè)稅花得是不是有效率,是不是促進(jìn)生產(chǎn)了,是不是促進(jìn)收入再分配了。個(gè)人所得稅的納稅主體,其實(shí)也是享受政府公共服務(wù)最多的大群體。我國個(gè)人所得稅稅基的50%多是工資和薪金,而這部分人主要集中在大中型企業(yè)和公共部門(mén)。而什么人享受的收益最多呢?比如說(shuō)在開(kāi)支的這一方面,現在稅收是提供公共物品和公共服務(wù)了,但是大部分是花在基礎設施建設、教育和國防上面了,很少一部分花在收入再分配上面。還有,政府開(kāi)支中有一個(gè)項目叫社會(huì )保障補助開(kāi)支,什么人有社會(huì )保障呢?什么人有退休金呢?什么人有失業(yè)保險呢?農民是沒(méi)有的。在中國,農民肯定是最窮的那部分人。那錢(qián)都補到哪里去了呢?———中國是城鄉二元結構,大部分錢(qián)都花到城里去了。而城里面又是二元結構———體制內的和體制外的,錢(qián)又大部分花到體制內了。體制內的稅交得多,但是個(gè)人所得稅就交了那么一小點(diǎn),但收入開(kāi)支那一項享受得也非常多。

                  南方都市報:從你掌握的數據來(lái)看,從個(gè)稅收入的來(lái)源看,工資等所占比重都是多少?

                  鄭新業(yè):我國個(gè)人所得稅的主要部分是工資和薪金所得,占稅收總額的52%(2004年數字)。值得注意的是,港澳臺同胞和外國人所繳納的部分占所得稅總額和工資薪金部分分別為10.2%和18.3%.從所有制形式這個(gè)角度看,個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)所繳納的個(gè)人所得稅所占比重最大(30.5%),接下來(lái)依次為國有企業(yè)(16.2%)、外商投資企業(yè)(15.1%)、有限責任公司(11.7%)、私營(yíng)企業(yè)(6.7%)和股份公司(6.2%)。

                  南方都市報:從籌集資金的功能看,個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收中所占據的比重多大?這個(gè)比重在國際上橫向比較是一個(gè)什么樣的情況?

                  鄭新業(yè):從籌資功能看,和全球其他國家相比較,我國個(gè)人所得稅所占比重過(guò)低。從1998年到2007年,個(gè)稅占政府稅收的比重最低為3.7%,最高也只有2002年的7.1%.按照國際上可比途徑,個(gè)人所得稅占政府總收入的比重只有4.7%.因此,個(gè)稅在我國從來(lái)就不是主要的籌資工具。這和全球主要經(jīng)濟體形成了鮮明對比。例如,美國個(gè)人所得稅占政府收入的比重高達34.7%;OECD(經(jīng)合組織)國家的平均而言,個(gè)稅的比重也有24.6%.OECD國家平均來(lái)說(shuō),個(gè)人所得稅占收入在政府收入中所占比重相對穩定。這一比例從20世紀60年代中期的26.1%,到70年代中期的30%.之后,一直維持在25%左右。

                  南方都市報:哪些原因導致了我國個(gè)稅比重偏低呢?

                  鄭新業(yè):如果分析個(gè)稅的結構,我們也許會(huì )發(fā)現分類(lèi)稅制、免征項目繁多、抵扣高等才是導致個(gè)稅籌資功能不彰更重要的因素。首先,稅法對個(gè)體工商戶(hù)所得、承包經(jīng)營(yíng)所得的規定本身就是稅收收入流失的原因。這兩類(lèi)收入而言,大部分經(jīng)營(yíng)者都有操縱會(huì )計信息的能力。稅務(wù)部門(mén)難以獲得應稅收入的真實(shí)數據。即便處理了會(huì )計信息失真問(wèn)題,這兩類(lèi)納稅人都有能力利用稅法上的其他規定降低自身的應稅收入。例如,承包經(jīng)營(yíng)者很容易將部分應得收入轉為他人的勞務(wù)所得,并通過(guò)他人的名義領(lǐng)取。其次,個(gè)人所得稅法免征項目過(guò)多過(guò)濫和抵扣額頻繁上調也是導致稅收流失的重要因素。這兩個(gè)因素不僅決定應稅收入高低,而且還影響邊際稅率。例如,作為免稅項目的“四金”,其規模相當驚人———我國2007年僅養老金的規模就接近7000億。還有,我國資本市場(chǎng)的規模越來(lái)越大,大部分居民從資本市場(chǎng)獲得回報卻享受著(zhù)程度不等的優(yōu)待。資本市場(chǎng)越發(fā)展,資本收益越多,個(gè)人所得稅流失得就越多。而抵扣額從800元調高到1600元時(shí),財政部的數據表明個(gè)人所得稅的損失在280億元人民幣。由此可見(jiàn),免稅項目和抵扣額不僅影響應稅收入大小,也影響適用稅率的高低,因此可能是影響個(gè)稅籌資功能發(fā)揮最為重要的因素。

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